در حالی که تنها 11 ماه از عمر پنج ساله برنامه ارتقای ظرفیت برای نتایج یا “سی بی آر” که یک برنامه اصلاحی و ظرفیتسازی در ادارات دولتی میباشد، باقی مانده است، اما یافتههای کلیدگروپ نشان میدهد که اهداف تعیین شده این برنامه تاکنون به دست نیامده و در این مدت مسوولان تنها موفق به مصرف یک سوم از بودجه ابتدایی این برنامه شدهاند. عدم استخدام به موقع کارمندان در بستهای تعیین شده توسط این برنامه، جنجالی شدن پروسه انتخابات ریاست جمهوری سال 2014، مغلق بودن پروسیجر کاری این برنامه، پایین بودن ظرفیت کارمندان تطبیق کننده، طراحی پروژه و مشکلات سیاسی و اقتصادی از مواردی است که مسوولان حکومتی از آنها به عنوان عمدهترین عوامل عدم تطبیق به موقع این برنامه یاد میکنند.
از سویی هم، در کنار عدم تطبیق به موقع این برنامه، اسناد دست داشته کلیدگروپ و انتقادات موجود نشان میدهد که موارد زیادی از استخدام افراد در چوکات این برنامه، برخلاف مصوبههای شماره 38 و 41 شورای وزیران صورت گرفته است. براساس این اسناد و منابع، در استخدامهای صورت گرفته همچنان فیصله شماره 274 کمسیون امور تقنین ولسی جرگه نیز مد نظر قرار نگرفته است.
در این حال، شماری از نمایندگان پارلمان و کارمندان سابق حکومت (برکنار شدهها)، میگویند رهبران ادارات دولتی از این برنامه استفاده ابزاری کرده و تلاش میکنند با استفاده از آن، مهرههای مشخص خود را در ادارات جابهجا کنند. مسوولان برنامه “سی بی آر” و کمسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی، هرچند موضوع عدم تطبیق به موقع این برنامه را میپذیرند، ولی امیدوار هستند با ادامه این برنامه تا پس از سال 2017 میلادی، فرصت کافی جهت تحقق اهداف آن میسر شود.
عدم تطبیق به موقع برنامه
از سال 2012 میلادی به اینسو وزارت مالیه و کمسیون اصلاحات اداری و خدمـات ملکـی بـرنـامه پنـج سالـهای را (از 2012 تا 2017) به منظور ارتقای ظرفیت کارمندان دولت در جهت ارایه خدمات معیاری برای مردم، تحت نام “برنامه ارتقای ظرفیت برای نتایج” یــا “ســی بــی آر” راهاندازی کردند. ارتقای ظرفیت وزارتخانهها و ادارات دولتی و همکاری با آنها در عرصه راهاندازی برنامههای ارتقای ظرفیت مبتنی بر نتایج جهت انجام اجراآت مؤثر و ارایه خدمات ارزنده به مردم، از اهداف اساسی این برنامه خوانده میشود. به گفته مسوولان وزارت مالیه، بودجه کلی این برنامه، 350 ملیون دالر برآورد شده است، اما بودجه تعهد شده مرحلۀ اول آن 100 ملیون دالر است که از سوی صندوق وجهی بازسازی افغانستان (ARTF) پرداخت میشود. به گفته آنها، رهبری و مدیریت آن را بانک جهانی بر عهده دارد. اما با وجودی که بیش از چهار سال از عمر این برنامه میگذرد هنوز هم اهداف آن تطبیق نشده است.
نظر به معلومات ریاست برنامه “سی بی آر”، هدف کلی این برنامه تا ختم سال 2017 میلادی، استخدام کارمند برای 1500 بست و تمویل آن در ادارات مختلف دولتی است، اما آنها تاکنون تنها موفق به استخدام کارمند برای 820 بست در ادارات شدهاند. همچنان با آن که کمتر از یکسال به ختم این پروژه باقی مانده است، مسوولان تطبیق کننده این برنامه، تنها موفق به مصرف یک ثلث از بودجه ابتدایی 100 ملیون دالری این برنامه شدهاند.
برنامه “سی بی آر” توسط وزارت مالیه و کمسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی در تفاهم با وزارتخانههای کشور اجرا میشود. مجریان این برنامه هرچند عدم تطبیق به موقع این برنامه را میپذیرند اما ابراز امیدواری میکنند تا پس از سال 2017 میلادی نیز این برنامه ادامه پیدا کرده و فرصت کافی جهت تحقق اهداف آن را پیدا کنند. نجیبالله وردک، رییس برنامه “سی بی آر” وزارت مالیه، نه تنها کمکاریهای صورت گرفته در تطبیق این برنامه را نمیپذیرد بلکه از دستآوردهای این برنامه نیز خرسند است. او میگوید: “وقتی استخدام صورت نگرفته و پول مدنظر گرفته شده هم مصرف نشده است، این امر به ما امکان آن را میدهد با منابع موجود و داشتن حمایت سیاسی در سطح کلان حکومت و تعهد وزارتخانهها، برای آوردن اصلاحات، این برنامه را تا سه یا پنج سال آینده نیز ادامه دهیم.” به گفته او، تمام جوانب برنامه موافق هستند تا این برنامه تا سال 2022 ادامه پیدا کند.
به گفته وردک، در چهار سال گذشته، در کنار استخدام کارمند برای 820 بست، 15 وزارتخانه نیز دیدگاههای اصلاحی خود را ترتیب و منظوری آن را دریافت کردهاند. وی میگوید که 90 درصد بودجه این برنامه برای تمویل معاش کارمندان استخدام شده و متباقی آن برای تمویل ارایه خدمات و اجرای برنامههای ارتقای ظرفیت برای کارمندان در نظر گرفته شده است. او علت عمده عدم مصرف بخش اعظم بودجه را به عدم استخدام به موقع کارمندان ارتباط داده و میگوید: “85 تا 90 درصد تمام بودجه باید در معاشات کارمندان مصرف میشد، اما چون آنها استخدام نشدند، این پولها هم مصرف نشده است.”
این در حالی است که پول تعهد شده اولیه از سوی تمویل کنندگان این برنامه، 350 ملیون دالر برآورد شده بود. به گفته وردک، در صورتی که آنها موفق به مصرف بودجه ابتدایی این برنامه میشدند، میتوانستند پول بیشتری نسبت به بودجه ابتدایی آن برای تحقق اهداف این برنامه به دست بیاورند.
وردک میگوید که بیشترین پیشرفتهای صورت گرفته در تطبیق این برنامه، در دو سال گذشته صورت گرفته است، زیرا دو سال اول این برنامه، برابر شد با جنجالهای انتخابات ریاست جمهوری که سبب اتلاف وقت برای اجرای این برنامه شد.
پروسیجر مغلق
از سویی هم، مغلق بودن پروسه طی مراحل پروپوزلهای وزارتخانهها و استخدام کارمندان در این برنامه از مشکلات دیگری است که گفته میشود تحقق اهداف آن را با مشکل مواجه ساخته است. محمدنعیم آبی، آمر ارتباطات کارکنان در ریاست عمومی منابع بشری وزارت صحت عامه، میگوید طی مراحل پروپوزل اصلاحی این وزارت نزدیک به دو و نیم سال را در برگرفت تا منظوری مسوولان این برنامه را دریافت نماید. او این پروسیجر را پیچیده خواند و افزود: “ساختن لایحه وظایف برای بستها و پروسه استخدام افراد بسیار جنجالی است و ماهها طول میکشد تا پروسه امتحان، استخدام و رسیدگی به شکایات سپری شود.” او میگوید در حال حاضر چهار سال از این برنامه سپری شده و در صورتی که این برنامه تمدید نشود، تمام کارمندان استخدام شده، دوباره ادارات مربوطه شان را ترک کرده و این امر حکومت را با مشکل روبهرو خواهد کرد.
در این حال، احمد مسعود توخی، رییس کمسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی، مشکلات در طی مراحل پروسه این برنامه را میپذیرد، اما میگوید: “در یک مقطع این برنامه بسیار به کندی پیش میرفت اما به اساس توجهی که طی سال گذشته مالی از جانب حکومت و رهبری برنامه صورت گرفته است، ما توانستیم کتله زیادی از افراد را از طریق این برنامه در ادارات جذب کنیم.”
مشکلات ظرفیتی
از سویی هم، بانک جهانی که مدیریت بودجه این برنامه را به عهده دارد، نیز از چگونگی پیشرفت این برنامه در سالهای اول آن ابراز نارضایتی میکند. در آخرین ارزیابی که این نهاد از چگونگی پیشرفت این برنامه انجام داده و در وبسایت رسمی بانک جهانی به نشر رسیده، گفته شده که پیشرفت کلی به سمت دستیابی به اهداف تعیین شده این برنامه در 3 تا 4 سال اول اجرای پروژه بسیار آهسته بوده است. ارزیابی کنندگان، دلیل کندی پیشرفت برنامه را در وجود مشکلات در طراحی پروژه، مسایل ظرفیتی و عوامل سیاسی و اقتصادی ارتباط داده و تأکید کردهاند که تطبیق این برنامه نیازمند سرعت بیشتر بوده است. در این گزارش همچنان آمده که: “در ماه آگست سال 2015 میلادی با صدور فرمان رییس جمهور افغانستان یک چهارچوب قانونی برای اصلاح این برنامه تحت نام ماموریت بازسازی ایجاد شد. اصلاحات پروژه در حال حاضر نهایی شده و به طور رسمی توسط کمیته مدیریت به تصویب رسیده است. انتظار میرود که با این تغییرات سرعت اجرای پروژه به طور قابل ملاحظهای بهبود یابد.” در این گزارش همچنان خاطرنشان شده که در نتیجه اعمال اصلاحات در برنامه “سی بی آر”، میزان رضایت از این برنامه بالا رفته است.
تعیینات خلاف مصوبههای شورای وزیران
در کنار عدم تطبیق به موقع این برنامه، اسناد و شکایتهای موجود نشان میدهد که فیصلههای شورای وزیران و کمسیون تقنین ولسی جرگه در خصوص این برنامه نیز تطبیق نشده است. در حالی که مصوبههای شماره 38 و 41 شورای وزیران تأکید بیشتر بر تمویل بستهای خالی، سرپرست و بستهایی که لایحه وظایف آنها تغییر کرده است، دارد اما تعیینات اخیر نشان میدهد که این امر از سوی ادارات دولتی و وزارتخانهها مدنظر قرار نگرفته است.
در فقره 13 مصوبه شماره 41 شورای وزیران آمده است: “به منظور رعایت قانون، عدالت و شفافیت در پروسه استخدام وزارتخانهها و ادارات شامل برنامه، استخدام بستهای خالی، سرپرست، تعدیل (بستهایی که لایحه وظایف شان تغییر و مطابق احکام قانون کارکنان خدمات ملکی قابل اعلان است) و آن عده از بستهایی که به صورت غیررقابتی استخدام گردیدهاند و شامل پلان برنامه سی بی آر نیز میباشد، در روشنی تعهدات اصلاحی، اولویت بخشیده و در استخدام شفاف و معیاری آنها اقدام نموده و بستهایی که الحال در مراحل مختلف استخدام تحت این برنامه قرار دارد، هرچه عاجل طی مراحل و تکمیل شود.”
در فقره 14 همین مصوبه، وزارت مالیه موظف شده که آن عده از کارمندانی را که قبلاً از طریق رقابت آزاد مقرر شدهاند، با در نظر داشت مسلک و تخصص، در اولویت برنامه “سی بی آر” قرار دهد. همچنان در فقره 11 مصوبه شماره 38 شورای وزیران آمده است: “وزارتخانهها و ادارات دولتی موظف اند تا پلان سهمیه برنامه سی بی آر را طبق طرزالعمل موجود در میعاد معینه با اولویت دادن به بستهای خالی و سرپرست در ادارات مربوط، تطبیق نمایند.”
اما شمار زیادی از کارمندان برکنار شده ادارات مختلف دولتی، استخدامهای اخیر تحت این برنامه را خلاف قانون و مصوبههای ذکر شده خوانده و برنامه “سی بی آر” را ابزاری برای جاگزینی مهرههای مورد نظر رهبری ادارات میخوانند. آنها همچنان میگویند با وجودی که از طریق رقابت آزاد پستهای شان را اشغال کرده بودند، اخیراً تحت نام برنامه “سی بی آر” پستهای شان توسط رهبری ادارات به اعلان رفته و افراد جدید جاگزین آنها شدهاند. آنها این عملکرد وزرا و رهبری ادارات دولتی را خلاف قوانین موجود و مصوبههای شورای وزیران میخوانند.
داکتر سعد مختار، رییس صحت عامه کندز، یکی از معترضان در برابر این برنامه است. او میگوید در حالی که این پست را از طریق رقابت آزاد به دست آورده بود، اما مسوولان وزارت صحت عامه، با اجبار و بدون رضایت وی، بست او را تحت نام برنامه “سی بی آر” به اعلان سپردهاند. وی میافزاید: “من در قدم چهار بست دو هستم و این به معنای آن است که من سه ارزیابی را موفقانه سپری کردهام، اما این موضوع در نظر گرفته نشده است. وقتی ما جبراً به این پروسه سوق داده شدیم، هم هدف این بود تا افرادی که فعلاً هستند از صحنه کنار رفته و کسانی دیگری روی صحنه بیایند.”
داکتر ضیاگل اسفندی، رییس صحت عامه ولایت غزنی، نیز از جمله معترضان این برنامه است. وی مدت 14 سال است که در ریاست صحت عامه غزنی فعالیت نموده و به گفته خودش در این مدت دستآوردهای خوبی نیز داشته است. او میافزاید که بارها به علت فعالیتهای چشمگیرش از سوی ریاست جمهوری و مقام‌های عالیربته حکومت مورد تقدیر قرار گرفته است. اسفندی اما میگوید که دستآوردهای او از سوی مسوولان برحال وزارت صحت عامه مدنظر قرار نگرفته و بست وی به اعلان سپرده شده است. او اضافه کرد که شخصی در بست او استخدام شده که هیچگونه تجربه کاری در بخش صحت عامه ندارد. وی هدف عمده این پروسه را کنار زدن کارمندان برحال و جاگزین نمودن افراد جدید در بستهای مورد نظر مقام‌های عالیرتبه میداند.
در این حال، محمدنعیم آبی، آمر ارتباطات ریاست عمومی منابع بشری وزارت صحت عامه، میگوید که پروپوزل این وزارت قبل از مصوبه شورای وزیران از سوی رهبری برنامه “سی بی آر” منظور گردیده و بستهایی که باید تحت این برنامه به اعلان سپرده شود، در این پروپوزل از قبل مشخص شده است. اما او میگوید که پس از مصوبههای شورای وزیران، این وزارت تلاش کرده تا بستهای خالی و دارای سرپرست را به اعلان بسپارد. وی مشکلات مطرح شده در پروسه امتحان را رد نموده و میافزاید: “پروسه امتحان کاملاً شفاف است و کمیته عالی که نمایندگان پارلمان، وزارت مالیه و اصلاحات اداری نیز در آن عضویت دارند، از آن نظارت میکند.”
از سویی هم، مسوولان برنامه “سی بی آر” میگویند که این برنامه به خاطر جنبه اصلاحیاش تلاش میکند تا بستهایی را تحت پوشش قرار دهد که اهداف اصلاحی ادارات را پیاده کرده بتواند. آنها میگویند که هدف این برنامه تمویل بستهای خالی و دارای سرپرست نبوده و ظرفیت این برنامه نیز برای این امر کافی نمیباشد. نجیبالله وردک، رییس برنامه “سی بی آر” وزارت مالیه، میگوید: “سی بی آر، برنامه اصلاحات است و ما میخواهیم سرمایه‌گذاری خود را مطابق قوانین افغانستان در جایی بکنیم که توقع نتایج در حد اعظمی در بخش اصلاحات داشته باشد.”
وی با اشاره به مصوبه 41 شورای وزیران میگوید که این مصوبه در کنار بستهای خالی و دارای سرپرست، بستهایی را که در ارزیابی شان ناکام مانده و یا در لایحه وظایف شان تعدیل آمده باشد نیز شامل میشود. او میافزاید که تاکنون هیچ بستی از طریق برنامه “سی بی آر” به اعلان گذاشته نشده است، مگر این که در لایحه وظایف آن تغییر آمده باشد. وردک بر شفاف بودن پروسه استخدام در این اداره تأکید نموده و میگوید از چگونگی پروسه استخدام در کنار ادارات داخلی، یک موسسه خصوصی استخدام با نام “HR – FIRM” نیز از این پروسه نظارت میکند. به گفته وی، تاکنون ۲۰ درصد مقرریها از سوی این کمپنی رد شده است.
طرح لغو برنامه “سی بی آر”
از سویی دیگر، مکتوب شماره 274 مورخ 14/ 9/ 1394 کمسیون امور تقنین ولسی جرگه عنوانی وزارت دولت در امور پارلمانی و اداره امور ریاست جمهوری، نیز بر غیرقانونی بودن این برنامه تأکید دارد و میگوید که این برنامه خلاف برخی مادههای قانون کار، قانون خدمات ملکی و برخی مادههای قانون اساسی کشور است. این مکتوب که به امضــای قاضــی نذیــراحمد حنفـی، رییس کمسیون امور تقنین ولسی جرگه، رسیده است، همچنان بر لغو این برنامه تأکید مینماید و از ادارات مختلف حکومتی میخواهد تا از تطبیق آن جلوگیری نمایند. در این مکتوب کمسیون امور تقنین ولسی جرگه آمده که “آن عده از کارکنان خدمات ملکی که خلاف قانون از وظایف شان برطرف شدهاند، ایجاب میکند تا دوباره به وظایف شان معرفی شوند.”
از سویی هم، شماری از منتقدان برنامه “سی بی آر” میگویند که این برنامه به منظور جاگزین کردن مهرههای مشخص از سوی رهبری وزارتخانهها و ادارات مستقل مورد استفاده قرار میگیرد. نظر به معلومات رییس برنامه “سی بی آر” پایینترین معاش در چوکات این برنامه که بستهای چهار را تحت پوشش دارد، 20 هزار افغانی و بالاترین آن که برای بستهای اول در نظر گرفته شده است، بیش از 175 هزار افغانی در هر ماه میباشد.
برخی از نمایندگان مردم در شورای ملی نیز به این باور هستند که با روی کار آمدن حکومت وحدت ملی، مسوولان ادارات برای باجدهی به افرادی که در دوره کمپاینهای انتخاباتی برای شان کار نموده بودند، دست به برکناری تعداد زیادی از کارمندان ادارات زده و به جای آنها افراد مورد نظر خــود را در چــوکات این بــرنامه نـصب کـردهاند. قاضی نذیراحمد حنفی، رییس کمسیون امور تقنین ولسی جرگه، میگوید: ” زمانی که حکومت وحدت ملی کارش را شروع کرد رهبری ادارات دست به کودتا علیه قشر جوانی زدند که از طریق رقابت آزاد و سپری نمودن امتحانات متعدد آمده بودند و به جای آنها افراد دیگری را تحت نام سی بی آر جا به جا کردند.” اما وی میافزاید که کمیسون امور تقنین ولســی جــرگه بــا فــراخــواندن رییـس برنامه “سی بی آر” و هفت تن از وزرای کابینه تلاش نمود تا جلو این چنین برخوردها را بگیرد.
حنفـی مـیگـویـد بــراساس فیصله این کمسیون در جلسه 8/10/ 1394، باید بستهای ادارات در حالتهای استعفا، ترک وظیفه، تقاعد، ارزیابی ناموفق، محکومیت به حبس تنفیذی، در صورت رفتن کارمند به بستهای انتخابی، در صورت تبدیلی کارمند و ادغام دو یا چند بست و ناکامی کارمند در بست مورد نظر، به اعلان گذاشته شود.
اما رییس برنامه “سی بی آر” ادعاهایی مبنی بر غیرقانونی بودن این برنامه را رد میکند و میگوید آنچه در مکتوب کمسیون امور تقنین ولسی جرگه آمده است، از بحثهای ابتدایی آنها بوده است. به گفته او، این برنامه نه تنها خلاف قانون نیست بلکه یک فرصت خوب برای بلند بردن ظرفیت ادارات حکومتی میباشد.
در این حال، شماری از کارمندان برکنار شده وزارتخانهها میگویند که فیصلههای کمسیون امور تقنین ولسی جرگه هیچیک از سوی ادارات عملی نشده است. حسامالدین تالقانی، رییس عمومی پیشین ریاست عمومی تقنین و بهبود شرایط کار در وزارت کار و امور اجتماعی میگوید که ادارات هیچگونه اعتنایی به فیصله پارلمان نکردند و وزرا با این اقدامات شان مصوونیت کاری کارمندان خدمات ملکی را نیز نقض کردهاند.
از سویی دیگر، احمدمسعود توخی، رییس کمسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی ولسی جرگه، بر حفظ مصوونیت کاری کارمندان خدمات ملکی تأکید نموده و میگوید: “افرادی که در گذشته از طریق برنامه اصلاحات اداری استخدام شدهاند، وقتی بستش بنا به هر دلیلی، به اعلان میرود، اداره مکلف است در سایر بستهای خالی نظر به ظرفیت و تواناییهای فرد و مشخصات وظیفوی، این افراد را بدون رقابت در بستهای مشابه دیگر توظیف بکنند.”
اما داکتر احسانالله شهیر، رییس پیشین منابع بشری وزارت صحت عامه و حسامالدین تالقانی رییس پیشین تقنین و تنظیم امور کار در وزارت کار و امور اجتماعی، میگویند که تمام کارمندان برکنار شده در ادارات مختلف حکومت در حالت بیسرنوشتی مطلق به سر میبرند و مواد قانونی فوق در خصوص آنها عملی نشده است.
